[文章] 21世纪初期中国加快经济改革面临的迫切课题
21世纪初期中国加快经济改革面临的迫切课题
21世纪的最初10年，中国经济的持续快速增长将奠定中国长期稳定发展的重要基础。中国的现实情况说明，在经济社会发展处于国内外复杂多变的环境下，改革对于经济发展、社会稳定具有决定性的作用。尤其是在宏观经济面临困难和社会利益矛盾增多的情况下，依靠改革实现制度创新显得越来越迫切、越来越重要。今天，中国的经济改革已真正到了一个整体攻坚阶段，改革必须在一些重要方面取得实质性突破，才能确实解决中国经济社会快速、稳定发展的制度性障碍。
一、在21世纪初期的特定环境下，改革对经济发展、社会稳定的全局具有决定性的影响和作用
过去的20年，改革推动了中国经济的持续快速增长，这是中国最具实质性的基本经验。21世纪初期，面对经济全球化，面对改革、发展、稳定相关矛盾共存的局面，应当准确把握和充分估计改革在这样一个特定背景下，对经济发展、社会稳定的影响和作用。
1.在中国即将加入WTO的背景下，开放倒逼改革，加快改革对于中国积极参与经济全球化进程具有决定性的影响和作用。
经济全球化是每个国家都必须面对的现实，中国加入WTO就是面对经济全球化大趋势作出的战略选择。同以往的改革相比，21世纪初期的中国经济改革是在经济全球化进程加快的特定背景下进行的。因此，开放倒逼改革是未来几年中国经济改革最显著的特点。在全面开放的新形势下，打破行政控制，取消行业垄断，进一步创造各类所有制主体平等参与竞争的市场机制和市场环境，是开放市场，参与经济全球化的重要基础和条件。从这样一个背景出发，采取一些实质性的改革措施，鼓励和支持非国有经济尽快进入金融、电讯、航空、教育等行业和领域，是应对WTO对体制挑战最重要的实际步骤。加入WTO，给中国经济改革所留下的时间、空间都是十分有限的，改革必须与开放同步。我们应当在更高的层面上思考和推动中国的经济改革。
2.在通货紧缩的宏观经济背景下，发展取决于改革，加快改革对于拉动投资，创造需求，促进经济增长具有决定性的影响和作用。
近两年，中国经济出现了通货紧缩的趋势。在政府实施一系列宏观经济政策的同时，经济下滑虽有所抑制，但并未像预期的那样重新激起经济增长的充分活力。许多经济增长点不能被有效培育和利用，根本上是源于制度制约和体制障碍。在通货紧缩背景下，要充分估计经济改革对经济增长的拉动和剌激作用。
第一，依靠改革拉动投资。中国具有巨大的投资潜力，近7万亿的储蓄存款随时都可释放出强大的投资力量。近两年来，为了治理通货紧缩，实施积极的财政政策，加大政府投资是很重要的。但问题的关键在于政府的投资未能有效带动企业与社会的投资。1998年，在国有单位固定资产投资增长19.6%的情况下，个体投资仅增长6.1%，集体投资则下降3.5%，非国有经济投资不振的局面一直到现在仍无明显改观。要改变这种状况，最有效的措施是加快投融资体制改革，放宽甚至取消在金融、保险、电讯等领域对非国有经济市场准入的限制，打通民间投融资渠道，创造民间投融资机会，通过制度变迁，为非国有经济提供投资空间，激发创业热情。因此，采取多种措施吸引民间资本进入基础领域和服务业，推动基础领域和服务业的市场化进程，应成为21世纪初期中国经济改革的重要内容。
第二，依靠改革创造需求。目前中国是相对过剩与相对短缺并存：一方面，一般性的加工产品和物质商品供过于求；另一方面，金融、住房、教育、医疗等服务业仍然是供不应求，人们在这方面的需求难以得到满足。近几年，与许多工业产品价格下跌相反，服务业价格却不断上涨，幅度超过10%以上。例如，1998年零售物价下降2.6%，服务价格上升了10.1%。出现这种情况的根源，在于服务业长期以来实行行政控制和行业垄断，非国有经济不能广泛参与市场竞争。服务业尽管也在改革，但改革的步伐缓慢，改革滞后于经济社会发展的需求。中国作为世界上最大的市场，在经济转型中，市场需求的余地和空间还相当大，其潜力和容量远未发挥出来，这也正是外国投资者看好中国市场的重要原因。加快服务行业的改革，创造市场需求，能够扩展中国经济增长的空间，促进中国经济的持续快速增长。
3.在社会利益矛盾增多的背景下，稳定依赖于改革，加快改革对于社会稳定具有决定性的影响和作用。
近几年，由于下岗职工增多和老百姓收入预期下降以及收入分配差距扩大等原因，形成了社会利益矛盾比较突出的情况。在这种情况下，如何准确地估计改革对于社会稳定的作用，在当前尤为重要。
第一，改革的心理预期对社会稳定有直接影响。近两年来，由于多种因素的影响，人们对改革的心理预期发生了重要变化，不少人为今后的工作岗位和消费支出担心。改革预期的变化，使人们对某些改革措施产生疑虑，减少了参与改革的热情，并在一定程度上加剧了社会矛盾。对此，应当有深刻的反思：一是要切实提高改革措施的透明度，使广大群众了解未来改革的总体方向和走势，这对老百姓形成良好的改革预期会产生重要影响。二是在社会利益矛盾突出的情况下，加快建立和完善统一的社会保障制度已成为当务之急。
第二，分摊改革成本，减轻群众负担。近几年，某些改革措施的出台，不适当地加重了广大群众的负担，由此一些群众产生了"改革就是收费"的误解。在经济转轨时期，老百姓合理地分摊某些改革成本是难免的。但是，原来由国家和社会负担的费用不能以改革为由不合理地转嫁到群众身上，在一些与广大群众利益密切相关的重大改革措施出台的同时，要采取必要措施提高群众的收入水平。在当前部分群众收入水平有所下降的情况下，解决这个问题尤为迫切。
第三，加快收入分配制度改革，对保持社会稳定最具实质意义。合理的收入分配制度对推动经济增长，促进社会稳定都有明显作用。反过来，收入差距的不合理扩大和不规范的分配关系的存在，会对经济发展和社会稳定造成负面影响。在改革进入调整利益关系的深层次阶段，中国的收入分配制度改革大有空间，如何实现产权主体的社会化还尚未破题。加快收入分配制度改革，加快实现"劳者有其股，居者有其屋，耕者有其田"，这些方面的改革，对于激发广大群众热情，保持社会稳定有着特殊的作用。
二、中国的经济改革已到了整体攻坚阶段，实现改革的实质性突破至关重要
按照原定计划，中国在20世纪末初步建立社会主义市场经济体制。应当说，中国已基本结束双重体制并存的过渡状况，但是在国有经济战略重组、建立新型收入分配制度和政府职能转换等方面还尚未实现实质性突破。进入21世纪初期，在这些重要方面加快实现改革的重大突破，是这一个阶段经济改革的突出矛盾。
１、实现国有经济战略重组的实质性突破。历史的发展和现实状况已从根本上改变了国有经济存在和发展的意义和空间，并为国有经济战略性重组提供了有利条件。
国有经济重组的快慢，其本身的控制力、竞争力，将对中国经济增长产生关键性的影响。而重组行动的延缓，将导致丧失时机，并影响中国未来经济社会发展的全局。为此，按照"有进有退、有所为有所不为"的原则，加快实现国有经济战略重组的实质性突破，是十分重要的。我们说21世纪初期的中国经济改革处在总体攻坚阶段，就是说不仅国有企业改革处在攻坚的关键时期，而且国有银行、国有基础领域的改革也处在攻坚阶段。以往的改革实践反复说明，国有企业的改革必须与国有银行的改革相配套，才能取得改革的明显成效。此外，在开放的倒逼之下，国有基础领域的改革，已被迫提到相当突出的位置上。国有经济战略重组的全面突破已成为21世纪初期改革攻坚的重头戏。
２、加快股份制改革是实现国有经济战略重组实质性突破的重要途径。
在中国经济转轨的关键时期，大力发展股份制经济，不仅有利于解决国有企业融资困难，更为重要的在于，它有利于实现两权分离和政企分开，有利于提高国有经济运营的效率，为国有企业建立法人治理结构提供重要的条件。应当充分估计股份制改革在当前我国国有经济战略重组中的作用，并采取切实的步骤和措施，大力推进我国股份制的发展。
第一、把一些效益较好的国有大中型企业加快改制成为股份制公司，由此，吸纳一定规模的社会投资和民间投资。在国有企业中普遍推行股份制势在必行，即使在国有资本要控制的企业，也应当允许和鼓励实行股份制。已改制为股份制的大中型国有企业，应加快减持国有股的比例。在广大的国有中小企业，要鼓励和支持经营者和职工持股、股份合作制等多种方式实行企业产权制度变革。国有企业股份制改革的重要目的是吸引大量的社会资本，加快实现股权的社会化、多元化。按照国有企业改革的方向和要求，当前应当严格控制和缩小债转股的范围和比例，并对已经实行债转股的部分尽快出售和转让。
第二、加快推进国有银行的股份制改革。在中国即将加入WTO的背景下，金融领域的全面开放是不可避免的。为此，应当允许社会资本参股国有商业银行，支持社会建立民间金融机构。形势逼迫我们，必须把国有银行的改革提到一个相当重要的位置上。目前，国有银行股份制改革的大方向已被肯定和承认，关键是如何处理国有银行庞大的不良贷款。四大国有商业银行成立资产管理公司，处置国有商业银行的不良贷款，这是一个重要的举措。但是，要打破国有银行自身改革的局限性，从根本上解决长期积累下来的不良资产，需要采取更为彻底的办法。早在5年前，我院就提出通过债务托管的一揽子办法为国有银行股份制改革提供最重要的条件。现在看来，这仍然是彻底解决不良资产，加快推进国有银行股份制改革的有效办法，这项改革越早出台越有利。
第三，加快推进国有基础领域的股份制改革。无论从适应经济全球化的大趋势，还是从我国经济结构调整的内在要求看，在电讯、航空、水利、电力、铁路、公路等基础领域加快推进股份制改革是大势所趋。目前，社会各方面对这些领域的改革呼声和要求都很高，民间资本和外来投资者对进入这些领域也寄予很大希望。应当抓住机遇，通过股份制改革，尽快打破基础领域国家控制、行业垄断、效率低下的局面。适时地推进这项改革，对我国宏观经济形势改善也会起到重要的促进作用。
３、实现收入分配制度改革的实质性突破。改革的实质是利益调整，逐步形成合理的财产关系。
这是经济增长中最具根本性的因素，也是激励机制的活力所在。过去20年的改革，使广大劳动者不断从改革中获益，但是也要看到，收入分配制度改革滞后还是一个基本事实。总的情况是，体制外存在严重的收入分配差距，而体制内的平均主义分配格局还尚未完全打破，并且在"平均主义"的背后还存在一定程度的隐性收入和灰色收入。不合理的收入分配格局加上社会存在的腐败现象，构成影响中国经济社会稳定发展的潜在威胁。为此，在21世纪初期经济体制改革的攻坚中，加大收入分配制度改革的力度，积极寻求市场化改革过程中合理的财产分配关系，实行有效的激励机制，实现收入分配货币化、市场化，并且科学整合利益群体，为广大劳动者进一步创造获得利益的空间，让更广大的民众分享改革成果，这对于经济社会发展具有全局性和长远性的意义。
邓小平提出的改革目标，是在发展中逐步实现老百姓的共同富裕。21世纪初期的中国经济改革应在实现这个目标上有实质性突破：一是承认劳动力产权，并采取有偿购买和无偿配送相结合的办法解决企业职工持股问题，实现劳者有其股。事实证明，通过职工持股，实行有效的激励机制，将使人力资本和物质资本达到最优结合，发挥最优效率，从而形成企业长期发展的动力机制。正因为如此，我认为社会主义市场经济的本质就是在承认劳动力产权基础上的人民市场经济。职工持股是我国社会主义市场经济条件下分配制度改革的有益探索。国家应当通过立法，对职工持股的法律地位、税收减免、银行贷款等多方面给予法律保障。二是在赋予农民长期而有保障的土地使用权基础上，创造条件实现农民土地使用权的资本化，真正做到"耕者有其田"。我国已经初步积累了农民土地使用权长期化的基本经验，在此基础上并在一定条件的约束下允许农民以土地入股，以土地为抵押取得银行贷款，，这对激发农民的投资热情，加大对土地的投入，提高农民收入水平，发展农村经济将产生多方面的积极作用。三是采取国家减免税费、低息甚至无息贷款方式，启动住房消费，加快实现"居者有其屋"。在当前通货紧缩的宏观经济背景下，国家给银行贴息或补息，用低息、无息贷款的方式给一定工作年限的职工提供优惠的购房贷款，对剌激经济增长，保持社会稳定都会产生重要的作用。
４、 实现政府改革的实质性突破。过去的20年，中国经济改革的成功源于政府的推动。
中国经济转型的关键时期，政府的有效作用显得更为重要。目前的突出矛盾是，在市场化改革推进到今天，政府的重要职能是什么，哪些事情政府应该做，哪些事情政府应该退出，还没有很好地解决。应当说，在提供有效的社会公共产品方面，我们的政府还是一个"弱"政府。在公共管理职能方面，政府既缺位又不到位。例如，社会保障是政府的一项重要职能，但到目前为止，社会保障支出占政府财政总支出的比例相当有限。近两年，中国政府加大了对用于社会保障方面的支出。但从总体说，目前中国用于社会保障的支出比例仍然很小，是很不合理的。而另一方面，政府对竞争性领域的投入大大高于对社会保障的投入，并且这个投入比例一直居高不下。这样，就大大弱化了政府的公共职能，使得政府在协调利益矛盾、保障社会稳定方面不能充分发挥作用。随着中国市场化改革进程的加快，政府不应当也不可能再成为投资的主体，政府不需要也不应当再作为国有资产的直接管理者。经济增长、社会稳定都迫切要求政府以提供有效的社会公共产品为基本目标，实现职能转变的突破，加快政府改革的进程。
三、面对21世纪初期中国经济改革的新形势，应当积极寻求务实有效的改革策略
21世纪初期，中国仍处在经济转型和体制转轨的关键时期，改革仍然是经济发展、社会稳定的主题。同时，面对十分复杂的国际国内环境，改革的方向、时机和力度将在很大程度上决定着改革的成效。适应改革的新形势，积极寻求务实有效的改革策略十分重要。
１、努力寻求宏观经济政策与经济改革的结合，在注重实施有效的宏观经济政策的同时，更要重视改革的根本性作用。一是治标更要治本。近两年来，为抑制经济下滑、通货紧缩，政府出台了一系列扩张性宏观经济政策，取得了积极的效果。但是离原定的、通过政府投资拉动社会投资、启动消费的政策目标尚有较大差距。事实上，目前社会投资不足，国内消费不旺，都有其体制根源。我们在注重积极的财政政策和货币政策作用的同时，更要注重依靠改革拉动投资、创造需求对于改善宏观经济环境的决定性作用。正如有的专家指出的，体制改革和宏观政策要联动。例如金融体制不加快改革，货币政策就很难到位。二是要善于抓住主要矛盾。当前宏观经济面临许多矛盾和问题，但主要矛盾和突出的问题是改革不到位。在这种情况下，单靠宏观经济政策是很难奏效的。"以改革总揽全局"，仍然十分必要。从我国现阶段的实际出发，努力寻求宏观经济政策和经济改革的结合，对中国经济持续增长更具有的意义。
２、努力寻求渐进式改革与阶段性突破的结合，在坚持渐进式改革中，适时实现阶段性改革的突破。我国经济改革的成功经验，在于采取务实的态度，坚持渐进式的改革道路。改革走到今天，许多深层次的矛盾积累下来，今天的改革攻坚是一个不容回避的现实。此外，改革的环境和背景都发生了许多变化，逼迫我们必须加快建立和完善社会主义市场经济体制。21世纪初期的中国经济改革，从总体说仍然是渐进的，但在这个渐进过程中，阶段性突破比照过去有着更为迫切的客观要求。从改革的实际需求出发，适时实现阶段性的改革突破，既能够加快推进市场化改革的进程，又可以由此减少改革的成本。这是改革进入总体攻坚阶段的重要特点。
3、努力寻求经济体制改革与政治体制改革的结合，在加快经济体制改革的同时，稳妥地推进政治体制改革。经济体制改革的深入，牵动社会政治生活的方方面面，触及了社会重大利益再分配和权利调整问题。伴随经济改革产生的经济和社会问题已超越了经济改革本身。稳妥推进政治体制改革，已成为深化经济体制改革的重要条件。一是政治体制改革要为经济体制改革提供保证。例如，农村的经济改革对农村的基层民主化建设提出了直接的要求，加快推进农村基层民主建设进程已成为推进农村经济改革的重要保证。城市经济改革和农村经济改革一样，也已对政治体制改革提出了相应的要求。二是国有资产流失和社会腐败现象的存在，既有经济体制的种种因素，例如建立有效的国有资产管理体制正在探索之中，市场化的改革尚未到位，还有"寻租"的某些机会等等，但更有政治体制的因素，例如组织人事制度还存在一定的弊端等。要真正解决消极腐败现象，不仅要进行经济体制改革，而且必须进行相应的政治体制改革。三是调整经济结构，发展以人为本的高科技产业，迫切需要市场竞争环境的形成和人事管理制度改革的突破。面对经济全球化，制度创新和制度投入更为重要，这既是经济体制改革的任务，也是对政治体制改革的要求。
中国，改革决定未来。深入探讨21世纪初期中国经济改革的特定背景、作用和任务，采取灵活有效的改革策略，更加务实地解决中国经济发展、社会稳定的制度性障碍，更加务实地强化市场力量，才能富有成效地推动中国经济的国际化并在更高的层次上参与国际竞争，也才能保持中国经济的持续快速增长和社会的长治久安。